“新常態(tài)”下如何化解地方債務風險

9月9日，國務院總理李克強在會見參加夏季達沃斯論壇的企業(yè)家代表時表示，中國去年以來一直實施的是穩(wěn)健的貨幣政策，沒有依靠“強刺激”來推動經(jīng)濟發(fā)展，而是依靠“強改革”來激發(fā)市場活力。

業(yè)界分析，總理的談話透露出，以往刺激性的政策仍不會成為未來一段時期中國經(jīng)濟調(diào)控的政策取向，而是依靠釋放改革紅利促使經(jīng)濟平穩(wěn)過渡到“新常態(tài)”。在這一過程中一些隱性的矛盾會顯性化，特別是巨額地方債務已經(jīng)進入集中償債期，在今年地方財政和土地出讓收入預期下滑的背景下，逐步化解地方債務風險，成為經(jīng)濟“新常態(tài)”下一項緊迫的任務。

■地方債務風險總體可控
     “新常態(tài)”主要是指經(jīng)濟增速進入中擋期，而且將會進入相對穩(wěn)定的常態(tài)，包括貿(mào)易、投資等增速都可能有一定幅度的常態(tài)化的下降，這是化解地方債務風險的總基調(diào)。地方政府不應當期望地方投資在一兩年內(nèi)還具有以往的增長速度，財政收入會出現(xiàn)大幅增長，就可以減緩債務負擔，而應當在增速平緩、市場相對平穩(wěn)的條件下，通盤考慮債務問題。

根據(jù)國家審計署的審計結果，截至2013年6月末，地方政府性債務全口徑統(tǒng)計合計為17.89萬億元，涵蓋政府負有償還、擔保責任以及可能承擔一定救助責任的債務，其中2014年到期需償還的地方債務約2.4萬億元。

國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負債率60%作為衡量政府債務風險的參考值。截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP的比率為36.74%，仍處于安全線之內(nèi)。

不僅如此，我國的部分存量地方債務被用于交通市政等基礎設施建設，這部分投資能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，對地方償債形成一定緩沖，還有較大規(guī)模的債務以土地抵押的形式存在，資產(chǎn)變現(xiàn)具有很大的彈性空間，因此總體上可應對和化解個別地區(qū)的風險暴露。

但不可忽視的是，在地方債務中市縣級債務占比較大，特別是縣級財政承擔了較大的民生支出，但缺乏穩(wěn)定的收入來源，債務風險有向基層集中的趨勢。隨著土地出讓以及房地產(chǎn)相關稅收減緩，部分地方債務以及融資平臺不斷向銀行等金融機構借新還舊，加之仍有部分隱性負債仍未列入統(tǒng)計口徑，因此對財政薄弱地區(qū)的地方債務風險不可忽視。

■從中央和地方財權關系破題
       地方財權和事權的不對等，是造成地方債務風險積累的重要因素。1994年分稅制改革后，我國省級以下并未進入真正的分稅制狀態(tài)，地方缺乏主體稅種，一直未形成完整的地方稅體系。而近年來地方承擔的農(nóng)業(yè)基礎設施、保障房等民生支出明顯加大，這在很大程度上加大了地方隱性負債的沖動。

在增值稅、所得稅等主體稅種的絕大部分劃歸中央財政的形勢下，地方稅收對共享稅的依賴度較大，尤其是在西部地區(qū)，一些地方財政高度依賴轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入，可用財力往往不足以覆蓋其財政支出，就造成了事權重心下移與財權重心上移的矛盾。這從某些地方政府不斷通過信托等渠道借新還舊中可見一斑，同時增加了地方融資的成本。

因此，化解地方債務風險，短期內(nèi)要依靠轉(zhuǎn)換融資渠道、落實抵押、實現(xiàn)融資渠道多元化，長遠則必須從中央和地方財權關系破題，合理劃分中央和地方的事權和支出責任。而預算法經(jīng)過20年來首次大修后，新增加了地方政府的限額債券發(fā)行權，意味著財稅體制改革已經(jīng)邁出重要一步，為減緩地方債務的風險積累提供了新的渠道。有專家指出，得益于多年來我國持續(xù)加大基礎設施建設投入，由中央財政負擔的支出項目未來將所有減少，但在新型城鎮(zhèn)化中，保障房建設、公共服務投資等由地方財政負擔的支出卻會剛性增加，使地方獲得與其事權相對等的財稅收入，是解決地方債務問題的根本途徑。

■用“陽光融資”替代隱性負債
       向“新常態(tài)”的過渡階段也是財政金融風險的高發(fā)期。過去幾年我國的“造城運動”大規(guī)模擴張，一些地方融資平臺在管理上像“一鍋粥”，融資、資金使用和償債均缺乏規(guī)范機制，風險積累在所難免。要逐步消化其風險，關鍵是要強化地方債務硬約束，只有讓地方政府發(fā)債制度變得完善和成熟，才能形成逐步剝離融資平臺政府融資職能的基礎，才能以利息較低的地方政府債券逐漸置換高融資成本的城投債。

新修訂的預算法已經(jīng)明確，將地方自發(fā)自還的債券納入預算管理，這將是地方政府“陽光融資”的法律保障和約束。同時，地方政府還可通過PPP、BOT等方式，與社會資本展開合作，使更多的民間資本參與到新型城鎮(zhèn)化中的基礎設施建設和公共投資中來。